//Lotta alla corruzione, perché la repressione penale da sola non basta

Lotta alla corruzione, perché la repressione penale da sola non basta

Fragilità strutturale del nostro Paese, la corruzione richiede azioni energiche di contrasto che non possono limitarsi alla sola repressione penale (pur imprescindibile), ma che devono costituire un approccio organico affinché possano svilupparsi sani anticorpi nella società.

È necessario partire dalla consapevolezza che una misurazione precisa del fenomeno è operazione assai ardua. La dimensione della corruzione reale si basa infatti sul numero delle denunce presentate, cosa che accade, in sostanza, solo quando si è verificata la «rottura del patto tra corrotto e corruttore».

Tali casi hanno il pregio di essere oggettivi, dettagliati e disaggregati per regioni e settori economici. Sono però suscettibili di varie interpretazioni, potendo dipendere da motivazioni diverse, se non opposte. Un numero esiguo di denunce può infatti derivare da bassi livelli di corruzione in determinate aree geografiche oppure da un minore livello di efficienza della Magistratura. Ancora, alla base di un simile dato può esserci una scarsa propensione alla denuncia in quel territorio.

Accanto alle statistiche basate sulle denunce all’Autorità giudiziaria, vi sono i cosiddetti “indici soggettivi di percezione indiretta”, fondati sulle surveys, nelle quali un campione di individui è chiamato a rispondere a una serie di domande volte a fotografare il livello di corruzione percepita. Tali indicatori sono caratterizzati da una più estesa copertura territoriale e da una maggiore precisione statistica. Tra i più diffusi ed utilizzati ci sono il Corruption Perception Index (CPI), il Bribe Payers Index (BPI) e il Global Corruption Barometer (GCB), elaborati da Transparency International ; la World Business Environment Survey (WBES), la Business Environmental and Enterprise Survey (BEEPS) ed i Worldwide Governance Indicators (WGI) sviluppati dalla Banca Mondiale.

Secondo i dati dell’Anti-Corruption Report  della Commissione Europea, il costo annuo stimato della corruzione per l’economia dell’UE sarebbe pari a 120 miliardi di euro. L’efficienza della pubblica amministrazione è infatti un elemento cruciale per lo sviluppo economico. Sono molteplici i modi in cui la corruzione influisce sulla crescita dei Paesi: a) può agire come un’imposta che riduce gli incentivi a investire; b) spinge le risorse umane ad essere canalizzate in attività rent-seeking; c) implica costi di transazione superiori a quelli dei mercati regolamentati.

Nel nostro Paese, per lunga tradizione, le politiche di contrasto alla corruzione si sono risolte principalmente nella repressione penale affidata all’Autorità giudiziaria. Solo di recente, invece, il legislatore italiano ha iniziato a mettere in evidenza che la lotta alla corruzione deve essere svolta con meccanismi organizzativi e procedurali, agendo sui controlli amministrativi e sulla trasparenza, puntando sulla deontologia e sulla formazione del personale.

Non esiste solo la corruzione degli esseri umani (la cosiddetta “corruzione soggettiva”): quest’ultima è supportata e facilitata da disfunzioni degli elementi strutturali di una società o di un sistema istituzionale (corruzione oggettiva) le quali causano e moltiplicano gli episodi corruttivi individuali.

Nelle democrazie mature il problema della corruzione politica viene affrontato attraverso la revisione ed il miglioramento del circuito della responsabilità politica e degli strumenti preventivi di diritto pubblico: accountability, trasparenza, codici etici, finanziamento della politica e delle spese elettorali, conflitto di interesse, registrazione dei gruppi di pressione, mentre gli strumenti penalistici sono sempre presenti, ma solo sullo sfondo.

Ai fini dell’inquadramento del fenomeno, può essere utile ripartirlo in base al soggetto pubblico coinvolto: si parlerà di “corruzione politica” se il comportamento corrotto attiene al processo elettorale o al mantenimento della carica, e di “corruzione amministrativa” in riferimento all’attività di soggetti preposti a svolgere funzioni burocratiche. A sua volta si può parlare di “grande corruzione” quando coinvolge generalmente alti funzionari pubblici e attiene a contratti importanti dove sono in gioco grosse somme di denaro; mentre la “piccola corruzione” è praticata da funzionari di livello inferiore per somme di denaro di modesta entità, ma è molto più diffusa e capillare.

Come anticipato, è solo dalla metà degli anni Novanta che le istituzioni hanno spostato la loro attenzione verso rimedi preventivi: nel corso della XIII legislatura (dal 1996 al 2001), la prevenzione della corruzione è stata oggetto, tra l’altro, di due rapporti di commissioni di studio, dei lavori di una commissione parlamentare ad hoc  (alla Camera), di un’ampia indagine parlamentare (al Senato) e di numerose proposte di legge, ma vi sono state relativamente poche realizzazioni, suscettibili di valutazione non sempre positiva.

I rimedi proposti erano raggruppati in base ai tempi di possibile realizzazione (breve, medio, lungo periodo) e furono individuate cinque aree di intervento: a) assetto normativo; b) rapporti tra politica e amministrazione; c) corpo amministrativo; d) attività amministrativa e controlli; e) controlli nell’area privata e in base alla natura degli interventi necessari (linee di politica generale, atti di natura politica, misure amministrative, provvedimenti riguardanti le imprese e le professioni). In sostanza si trattava di rimedi strutturali volti ad evitare che la degenerazione delle istituzioni continuasse a fungere da moltiplicatore della corruzione soggettiva. Secondo gli esperti, tuttavia, gli anni immediatamente successivi alle proposte sopracitate non hanno prodotto i risultati sperati.

Pur non essendo mancato qualche episodico intervento normativo, è solo negli ultimi sei anni che si è assistito ad un cambio di passo nelle scelte politiche, dovuto alla necessità di dare esecuzione alle convenzioni internazionali alle quali l’Italia ha aderito, nonché alla volontà di avviare una nuova fase di contrasto di un fenomeno che è unanimemente considerato un fattore frenante dello sviluppo economico del Paese.

Tra gli esempi più significativi di questo cambio di passo, basti citare l’istituzione dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC): un’autorità amministrativa indipendente che dispone di una serie di incisivi strumenti di tipo preventivo. Allo stato attuale, dunque, il nostro ordinamento ha finalmente recepito l’approccio “misto” (penalistico e amministrativo) suggerito dagli studiosi del fenomeno. Ciononostante, non sono mancate critiche a questo approccio – anche in tempi recenti – da parte di alcuni esponenti del mondo giudiziario, i quali pongono l’accento sulla scarsa incisività dei poteri di cui dispone l’ANAC, paragonati a quelli che può mettere in campo l’Autorità giudiziaria.

È dunque necessario monitorare attentamente gli sviluppi dell’Anticorruzione in Italia, affinché si contrasti con crescente incisività uno dei freni strutturali del nostro Paese.

Luca Savoia